分类推进事业单位改革的调查与思考3篇

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推进单位改革调查思考分类推进事业单位改革的调查与思考3篇

分类推进事业单位改革的调查与思考第1篇

一、现状分析

(一)机构个数多,经费性质差异化。全县共设立事业单位290个,其中全额拨款事业单位237个,占82%;差额拨款事业单位11个,占3%;自收自支事业单位34个,占13%;企业化管理事业单位8个,占2%。全县事业单位数占行政事业单位总数的82%。

(二)在编人员多,供养系数高位化。全县共核定事业编制6300多人,在编人员5300多人,其中全额和差额拨款的共4100多人,占全部事业单位人员78%,占全县财政供养人员的74.5%。

(三)用人渠道多,工作岗位多样化。全县非正常使用人员1800多人,其中借用混岗160多人(行政机关从下属事业单位借用60多人),编外聘用1500多人,在编不在岗200多人。

(四)专业人才多,队伍结构老龄化。在全县事业单位在编人员中,大学专科以上学历3900多人,集中了全县约85%的专业技术人才;从年龄结构上来看,40岁以上有2800多人,占53%;其中51岁以上1000多人,占20%,年龄结构趋于老化。

二、改革难点

(一)改革对象点多面广。改革涉及全县290个事业单位、5300多人,牵涉到县乡两级政府、50多个行政单位。改革错综复杂,包括机构编制、人事聘用、人员分流、管理体制、养老保险等多个方面,是各方利益关系的大分化和大重组,难度系数很高。

(二)类别划分难度很大。因涉及各方利益,所以要按照“政事分开、事企分开、管办分离”的原则划分,难度很大。具有行政管理职能单位在分类中相对容易,但具有生产经营性和公益性事业单位划分难以掌控。在公益性单位中,如何划分公益一类和公益二类难度更大,特别是公益二类,既有一定的经营性,又有很强的公益性,很难准确界定。

(三)政事不分难以割舍。少数单位为了争取上级政策或为增编进人,名义上成立了事业单位。举办单位却掌握着其事业单位的人事权、法定代表人的任免权、财产支配权,事业单位没有自主权,成不了市场主体。更有甚者将行政职能和事业创收结合起来,有些事业单位和其举办单位作为一个利益共同体而存在。以政干事、以事代政、靠政养事、政事不分的情况,在传统的事业管理体制下较为突出。

(四)总量管理难度加大。按照分类改革的要求,对完全承担行政职能的事业单位,可调整为相关行政机关的内设机构,也可单独设置行政机构,但同时不得突破行政机构个数和行政编制总量,要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。目前我县县直机关超编严重,行政类事业单位90%集中在县直,按照行政编制分层级管理的要求,要在县直行政机关中调剂编制接纳事业单位人员的难度很大。

(五)撤并转制任务艰巨。事业单位分类改革要求,对未按规定设立或原承担特定任务已完成的,予以撤销;对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的,予以整合。全县将有1/3左右事业单位将面临着撤并,已形成的部门利益和个人利益结构很难被打破,这将成为改革的最大阻力。

三、改革思路

(一)坚持科学分类。针对各类事业单位不同特点和自身发展规律,分别确定不同的改革内容和重点,分别采取不同的改革方向和措施。一是针对行政管理性事业单位。对主要承担行政职能的单位,按照“政事分开和精简、统一、效能”的原则,剥离相关服务职能后整体划入行政机构系列;对部分承担行政职能的单位,将其职能收回行政机关;对职能相似、相近和交叉的单位,进行合并重组,综合设置。二是针对公益性事业单位。对从事公益性职能的单位进行归位、完善,对职能萎缩,服务对象、服务内容减少的社会公益事业单位采取撤并等方法调整布局结构,优化资源配置。三是针对经营性事业单位。按照市场化的要求,深入推进转企改制,实现市场化管理;对暂不具备条件的经营性事业单位,可先行改制,由政府提供政策予以补贴,作为过渡。

(二)落实配套政策。早在2011年,国务院就分类推进事业单位改革颁发了10个配套文件,针对改革中涉及到的有关机构编制管理、人事、财政、社会保障、国有资产处置、收入分配等提出了指导意见。各相关部门要在认真研究中央配套文件的基础上,结合实际制定可行性、操作性强的实施方案,为事业单位改革提供法律和政策支撑。人社部门要研究事业单位人事制度、收入分配制度,及其养老保险、医疗保险、职业年金制度等,特别是转企改制和退养退休人员的相关政策衔接办法。财政部门要重新界定财政对事业单位投入的范围、方式及规模,研究事业单位国有资产及债务的处置和管理,制定事业单位转企改制后的税收及过渡性补贴等优惠政策。法制部门要就事业单位改革提供法律法规上的支撑。机构编制部门要改革和完善机构编制管理制度,建立健全事业单位法人治理结构,进一步完善事业单位登记管理制度,实行事业单位差别化管理。组织、纪检监察等部门要加强组织协调、纪律监督,确保改革顺利进行。

(三)把握改革重点。一是创新体制机制。在将承担行政管理和生产经营职能的事业单位剥离出来之后,政府要调整对公益类事业单位的管理体制,着重发挥宏观管理、协调服务、依法监督等作用。建立和完善事业单位法人治理结构,把行政主管部门对事业单位的管理职责交给决策层,进一步激发事业单位活力。二是改善财政投入。在财政供给体制上,要确定财政对非营利性公益事业单位予以扶持的范围、重点和力度,对指标可以量化的公共服务事项实行“以钱养事”,形成财力与事权相匹配的事业单位投入机制。三是拓宽投资渠道。除涉及国家利益和国家机密以外的公益项目,鼓励投资主体多元,面向社会招标;将政府直接举办事业单位逐步转变为向有资产的其他社会组织“购买公共产品和服务”。四是明确服务职责。对城市管理、道路交通、环境监测、公共卫生、信息服务等职责业务相近或相同、服务对象单一、设置分散的事业单位,进行优化组合,重新界定职责,突出主职主业,不断提高公共服务水平。五是优化资源配置。对一些公共服务和公共管理领域确需新增人员的,要在坚持编制动态管理的同时,探索政府花钱买服务、给钱不给编制、给牌子不单设机构、“养事不养人”,实行社会化用工、劳动合同制管理。

(四)加强组织领导。事业单位分类改革是一项复杂的系统工程,关系到经济发展和社会稳定的大局,关系到广大事业单位职工的切身利益。建议成立由党政主要负责人和相关职能部门负责人组成的事业单位分类改革领导小组,加强对事业单位分类改革的领导。领导小组下设办公室,分别从组织、编办、人社、财政、纪检监察等相关部门确定专人,具体负责事业单位分类改革实施工作。同时,要按照省、市的统一部署,结合我县实际,科学制定事业单位分类方案和改革实施方案,综合考虑改革的力度、速度和程度,自上而下地稳步推进我县事业单位改革。

分类推进事业单位改革的调查与思考第2篇

一、主要问题

  当前,在传统计划经济体制下形成的事业单位不同程度地存在着一些与市场经济不能并轨的问题,制约了经济和社会的协调发展,以及人民群众对提供公共服务、公共产品的需要,同时也制约了政府职能的转变。具体表现为:

  (一)管理体制不顺,监管制约不力。一方面由于事业单位部门所有、条块分割的管理结构,导致在机构设置、编制配备出现不尽合理的地方。有些事业单位因不适应经济和社会发展需要,职责任务、工作量都出现了不同程度的变化,职能萎缩,编制闲置,一定程度上存在机构庞杂、人员臃肿、人浮于事等现象。另一方面职能加强、任务增加部门的用编需求得不到调剂,特别是有利于推动经济发展保障和改善民生、维持社会和谐稳定等重点领域编制资源得不到动态调整,使得编制资源不能全面发挥其应有作用,阻碍了社会事业的发展。这些问题根源在于编制管理法津法规体系不尽完善。虽然近年来出台了一系列机构编制管理方面的条例和法规,但具体到事业单位机构设置、人员编制配备方面还是缺乏严格的控制措施。有些事业单位人员编制核定无操作标准和依据,只是根据当前的工作情况所谓的“量体裁衣”,致使主管部门要求设立事业单位编制核定时上下联系、左右攀比;有些事业单位设立以达标为要挟,以审批资金为“诱饵”,造成机构设置重复、职能交叉。不但增加财政负担,而且容易出现推委、扯皮现象。

  (二)缺乏法人资格,阻碍自身发展。部分事业单位不具备独立的事业单位法人的资格,其任务由行政主管部门下达,办公地点不明确,人员混用,财务不分,行政机关人员兼任事业单位法人。这样的事业单位不能实现自主经营、自负盈亏,只能靠财政“吃饭”、政府“喂奶”、主管部门“输血”生存。致使事业单位服务功能弱化、萎缩,不同程度地阻碍了事业单位根据自己的特点,按照社会需要和市场经济规律寻求自身发展的步伐。

  (三)政事、事企不分,工作效率不高。一是有些事业单位享受着事业单位的待遇,却从事着与政府部门一致的行政管理事务,甚至还拥有比一般政府部门更大的行政权力。一些并非法定承担政府职能的事业单位,执行着由主管部门直接或间接转移过来的行政职能。二是有的事业单位本身拥有执法权力,全部或者大部分受国家财政资金的供养,却仍然从事经营活动,既是运动员又是裁判员。三有些事业单位占用着国家资源,享受着财政扶持,却未充分有效地提供相应服务,积极公正地履行应尽职责。

  (四)事业单位撤并难度大。按照事业单位分类改革要求,对未按规定设立或原承担特定任务已完成的予以撤销;对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的予以整合。部分事业单位将面临着撤并,人员编制核销、核减和安置。对应该撤销或整合的事业单位,很少有主管部门或事业单位自己主动提出进行撤销整合,而是以上级部门批资金、上项目等为理由,要求保持现有事业单位,或者一味强调本部门本单位的困难,反对撤销整合所属事业单位,加大了事业单位分类改革工作难度。

  (五)改革配套政策迟迟不能启动。事业单位分类改革是一项复杂的系统工程,关系经济发展和社会稳定的大局,涉及事业单位广大职工的切身利益,如果在改革过程中没有养老保险、人员分流安置等完善的配套政策支持,广大职工的切身利益得不到社会保障,必然会影响社会稳定大局,致使改革难以达到预期的目标。目前人事制度、收入分配、社会保障、财政管理、转企改制等配套政策迟迟未能出台,成为制约改革顺利推进的瓶颈。

  二、思考与建议

  (一)调整规范机构设置,搞好清理整合。根据县级事业单位不同的类型、性质、运行机制以及发展趋势,按照事业单位清理规范的要求,进一步搞好清理整合。一是坚决撤销。随着经济和社会的发展,原有的一部分事业单位,有的职能萎缩甚至消失,已经无所作为;有的运转艰难,既无社会效益,也无经济效益;有的依靠财政拨款养人,终日无所事事;有的名存实亡,长期无人员、无资产、不运作。对这此事业单位予以撤销,其人员按政策进行妥善分流和安置。二是合理合并。有些事业单位规模过小,有的职能相近或交叉。对这类单位应在统筹规划的基础上予以合并。三是调整布局。对条块分割、重复设置的事业单位,应统筹兼顾,科学调整布局,裁长补短,优势互补,优化人力、财力、资产等资源配置。通过清理整合,逐步界定和规范事业单位的职责任务、机构名称、人员编制和经费形式。

  (二)全力推进事业单位分类改革。根据国家和省市对事业单位的有关分类标准,本着先易后难、分期分批、逐步推进的原则,对清理规范后的所属事业单位进行科学分类。行政类事业单位,依法调整界定职能任务,整合精简机构编制,严格规范管理。公益类事业单位,优化布局结构,完善运行机制,逐步实现举办单位主体的多元化。此类事业单位的管理办法,主要是政策引导、依法监督、搞好服务,重点管好其领导班子或法定代表人,监管其国有资产的

  保值增值。经营类事业单位,按照事企分开的原则,借鉴国有企业改制的政策办法,搞好产权制度改革,实施改企转制,使其成为市场竞争主体和独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体,进一步增强自我发展的活力。

  (三)赋予事业单位独立的法人地位。国务院《事业单位登记管理暂行条例》规定,未取得《事业单位法人证书》的,不得以事业单位名义开展活动。近年来,事业单位法人登记工作虽然得以全面推进,但其他配套政策法规滞后,事业单位仍处于主管部门的附属地位,与市场接轨的“准入证”作用也没能充分发挥,制约了事业单位的市场化进程。许多事业单位习惯于按主管部门的行政命令办事,对社会和市场的需求主动参与的少,不愿意面向社会寻求生存空间,造成事业单位社会化服务功能的缺位。因此必须建立健全事业单位法人治理结构,探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。

  (四)彻底解决合力不强的问题。在事业单位改革中,政府职能部门、政府主管部门和事业单位这三者虽然都主张进行事业单位改革,但改革的目标和方向并不一致。一般来说机构编制、人社、财政等政府职能部门主要是加强规范化管理,尽量控制或减少财政供养人员。而事业单位主管部门则往往是站在事业发展,同时也站在维护本位利益的立场上尽量保留和发展一些事业单位,在改革中常常充当事业单位的代言人和事业单位改革的协调者等角色。事业单位自身则希望通过改革在既得利益不变的情况下,尽可能多地增加财政供给,同时又能获得自主权。这三者难以形成合力。所以只有在充分调研和广泛征求意见的基础上,党委政府以壮士断腕的决心果断决策,才能在事业单位改革形成合力。

  (五)坚持以人为本的核心。改革必须注意维护社会的稳定和促进社会的和谐,不能给社会带来新的不稳定和不和谐因素,尤其不能象以往改革那样把“富余人员”推向社会。因此,需解决四个问题:一是根据国家社会保障制度建设的总体要求,积极推进事业单位的社会保障制度改革,全面建立事业单位养老保险制度;二是要解决好改革前后新老退休人员待遇的平稳过渡问题;三是进一步完善工作人员在机关、事业单位和企业之间流动时社会保险关系的转移和衔接办法,切实解决人员身份转换以及医疗保险金、住房公积金等保障问题;四是要解决好人员分流安置问题,认真研究以单位、行业为基础的,多层次、多种形式的人员安置政策,对达到一定年龄或工作年限的职工,研究较为宽松的提前退休政策。

  (六)推动事业单位配套改革。一是逐步取消事业单位行政级别,实现事业单位职级制,推行职员制;二是探索实行公共财政“购买服务”新模式,可由社会提供的公共服务,通过公开招标、向有资质的社会组织“购买服务”;三是改变财政供给方式,告别单纯“以人定费”的形式,从“养人”转变为“养事”;四是鼓励与支持社会力量办公益事业,对社会力量兴办公益事业的,在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面与事业单位公平对待。

  (七)管好盘活机构编制资源。在严格控制机构编制的前提下,按照“控制总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的要求,采取切实措施,核减职能减少、工作任务不饱和单位的人员编制。尽量把有限的编制资源向重大民生保障方面倾斜,向基层和一线倾斜,向关乎全局工作方面倾斜。

分类推进事业单位改革的调查与思考第3篇

在计划经济体制下形成的事业单位,在发展过程中暴露了许多问题。这些问题的存在,就像前进道路上的荆棘,严重制约了事业的发展。如何破解?出路在哪?是我们面临的困惑问题。为此,我们就我县事业单位改革进行了全面深入的调查,并作了一些探讨和分析。

荆棘载途,五大问题呼唤改革

全县现有各级各类事业机构===个,其中:副县级=个,正科级==个,副科级==个,股级===个;全额拨款===个,差额拨款===个,自收自支===个。现有干部职工=====人,其中教育系统====人,卫生系统====人,占事业单位总人数的==.=%。有各类技术人员=====人,其中高级职称===人,中级职称====人。事业单位共有资产=.=亿元,负债=.==亿元,净资产=.=亿元。通过调查,发现事业单位主要存在如下问题:

(一)政事不分,利益为本。由于历史原因,政府部门受机构和编制数额的限制,部分行政机构成建制转为了事业单位,还有些政府工作部门下设了一些事业单位,作为其附属单位。这些机构兼有政府行政职能和社会化服务职能,造成了严重的政事、事企不分。例如:县城市容市貌管理职能分散在建设局下属的城管大队、环卫处、市林园林管理处等单位,存在多头执法、重复执法现象,既加大了行政成本,又增加了监督管理对象的负担。又如:房产局现有===人同在一个院子内上班,共担行政、事业职能,目前机关定编==人,下属单位定编==人,谁在机关,谁在事业混淆不清。近些年来,在利益机制的驱动下,又有不少部门,特别是一些集行政管理、技术服务或生产经营职能于一体的事业单位,开展“曲线救国”,纷纷成立了事业单位,并把行政权利向其转移,实行垄断专营、以权经营、以权谋利、强制服务等等,让其充分发挥“杠杆”作用,对外收取名目繁多的费用,以丰富本部门的“钱柜子”,进而丰富职工的“钱袋子”,这实际上是为事业单位的发展设置了障碍,弄得民众怨声载道。由于事业单位的行政和服务的主体不分,甚至主体倒置,使事业单位既不能有效地为社会提供非盈利服务,又不能在市场中参与竞争、自我发展,而且阻碍了政府行政管理体制改革和职能的转变,降低了政府行政效率,也严重影响了经济发展环境秩序。据了解,县优化办每年受理的申诉,绝大部分是发生在事业单位中。

(二)机构臃肿,人员冗杂。事业单位本来是应事业发展之运而生,但我县大多数事业单位都是在计划经济体制下职能泛化、部门利益驱动和条块分割等原因而形成的,致使事业单位机构设置过多、过散、过滥。一些职能任务单一、长期没有业务活动以及职能交叉重叠的事业单位仍然存在,“一人办、二人站、三人所”的现象普遍。“庙”多,“和尚”、“方丈”自然多。例如:县广播电视系统人数多达===人,比炎陵、茶陵、株洲县三县的总人数还多,接近市广电局的人数;又如:卫生系统,按卫生部每千人口配备=名医务人员的标准测算,我县的医务人员应控制在====人以内,但目前卫生系统医务人员达到了====人,超标===人。不仅如此,在事业单位改革相对滞后的情况下,党政机关精简缩编人员、企业改制“回流”人员以及政策性安置人员纷纷涌向事业单位,使事业单位成为了机关人员分流的“蓄水池”和企业卖断人员、政策性安置人员的“避风港”。据统计,近==年来全县安排大中专毕业生=====多,安置城镇退伍军人===多人,有==%以上被安排到了事业单位,导致事业单位人员近==年翻了一番。机构、人员的膨胀化,使政府财政成了“吃饭财政”。据统计,我县用于事业单位的人头经费支出占了财政总收入的==%以上。

(三)依赖母体,机制不活。大部分事业单位吃财政“饭”靠政府“喂奶”生存,也有部分事业单位靠主管部门“输血”养活,躺在计划经济体制的“襁褓”中,不参与市场竞争,坐享其成,不仅导致国有资产和生产要素的闲置,而且使事业单位社会公共服务功能不断弱化、萎缩。据调查统计,我县事业单位人员中,全额拨款的占==.=%,差额拨款的占==.=%,真正自己创收的仅有==%。事业单位用人制度僵化,分配制度呆板,缺乏激励机制和约束机制,人员能进不能出,能上不能下,待遇能高不能低以及干与不干一个样,干好与干坏一个样的现象,不仅挫伤了事业单位人员的积极性,造成了人才流失,而且制约了事业单位的自身发展。例如:卫生系统仅有的==名高职称技术人才,已有=人辞职或外调,留下的技术业务骨干也大多是“身在曹营心在汉”。去年人民医院内、外科=名具有高级职称的医师因分配机制不活,自身价值难以体现的情况下,以年薪==万元应聘到醴陵一家私立医院,致使该院有些专业和项目暂时无法正常开展。又如:教育系统,近年来有===多名骨干教师流向沿海和内地私立学校,使部分学校的整体师资力量不能提高,甚至下降。

(四)供养错位,发展受限。按照社会主义市场经济体制的要求,财政对事业单位的经费补助范围仅限于市场失灵的公共领域,事业经费拨款应从生产性、经营性事业单位中退出。目前,我县部分属竞争性、盈利性事业单位由于各种原因仍享受财政拨款,而一些公共事业领域动财政实力不足,既“无钱养兵”,又“无钱办事”。这样不仅不能使财政事业经费充分发挥效益,而且还助长了部分事业单位的消极性和懒惰性,并阻碍了改革的深化。如:我县去年教育经费总预算====万元,占财政总收入的==%,其中:用于非义务教育的经费就有===万元,占教育经费的==%。在预算经费主要用于保人头经费的情况下,许多危房校舍都没有资金改造,更谈不上教学条件的改善、现代化教育手段的推广。如果逐步削减直至取消收费教育范畴内的高中、职业学校的财政拨款,让其参与市场竞争,成为盈利性的市场主体,我县义务教育的事业经费状况就会大有改善。

(五)主体单一,活力不足。目前,我县的事业单位绝大多数是国家投资、政府举办的,资金来源渠道和投资主体单一。由于社会资金进入基础性、公益性事业领域的壁垒太多,导致事业单位管理行政化、经营垄断化、产权单一化、虚拟化。这样,一方面,政府兴办事业的精力及范围毕竟有限,办不了,也办不好;另一方面,这种单一事业兴办主体也适应不了县域经济和社会发展的需要,适应不了广大人民群众日益增长的物质和文化生活需要,出现了诸如多块矛盾、供求矛盾、职能范围的矛盾、服务水平的矛盾、经济利益和自身发展的矛盾。从我县的县情来看,保住事业单位的基本经费就算不错了,根本谈不上拿出更多的资金用于事业单位的发展;同时,现在有绝大部分的.单位负债累累,困难重重,都处于“求生存”阶段,根本不想谈“谋发展”。这些问题的存在,使事业单位既不适应优胜劣汰的市场竞争,又制约了事业单位的自身发展壮大。

革故鼎新,欲将征程变坦途

上述可见,事业单位已经到了非改革不可的时候了。但是,这支队伍如此之大,涉及面如此之宽,是不可毕其功于一役的。根据我县实际情况,借鉴外地和我县事业单位改革探索所取得的经验,按照“脱钩、分类、放权、搞活”的基本原则,我们认为我县事业单位改革:总体思路要明确,改革主题要突出,突破口要准确。

(一)明确总体思路

我县事业单位改革总体思路的初步构想是:“紧扣一个目标,突出两个置换,深化三项改革,创新四个机制”。

“紧扣一个目标”:事业单位改革的目标是加快事业单位市场化、社会化进程,实现事业单位投资、创办主体多元化,促进社会各项事业健康协调发展。

“突出两个置换”:一是置换事业单位人员身份,实现由固定用人向合同用人转变,身份管理向岗位管理转变,单纯的行政管理向法制管理转变,行政依附关系向平等人事主体关系转变,“单位人”向“社会人”转变。二是适度置换事业单位产权,凡属经营型、竞争型、中介型的事业单位的产权以及公益型事业单位中可市场化的产权都应按照“国退民进”的原则进行置换。

“深化三项改革”:一是深化事业单位分类改革。二是深化以全员聘用制为中心的人事制度改革。三是深化以“按劳分配、效率优先、兼顾公平”为基本原则的分配制度改革。

“创新四个机制”:一是创新管理科学的市场化运作机制。二是创新充满生机与活力的用人机制。三是创新形式多样、自主灵活的内部分配机制。四是创新和完善事业单位养老保险、医疗保险、失业保险等各项社会保障机制。

(二)突出一个主题

由于事业单位性质和社会功能以及发展趋势千差万别,在明确改革总体思路的前提下,我们认为应突出“分类改革”这个主题,只有先分类,才能对症下药。具体地说,把事业单位大体分为行政执行、社会公益、中介服务、生产经营四类,采取不同的改革措施,分类指导,整体推进。

行政执行类:按照“清理、归并、精简、规范”的原则,对其行政管理职能视条件收归行政机关,或通过授权、委托由事业单位承担。对职能相似、相近或交叉的单位,合并重组,压缩精简,原则上一个部门只能设立一个综合性的执法机构。对授权、委托承担行政管理职能的事业单位的人员,对具备条件的择优录用,经批准可参照公务员制度管理。其他人员一律置换身份,参与其他事业单位的竞聘上岗。这类事业单位的改革任务主要是深化财政供养体制改革和管理体制创新。

社会公益类:按照“整合资源、调整布局”的原则,以社会效益和市场需求为取向,对职能相同或相近而重复设置的,进行跨部门重组;对设置过于零散、规模过小、服务对象单一的,进行合并;对任务不足、长期不出成果、社会效益差,经费没有来源,职能已转移、消失以及长期未配备工作人员的“空壳”事业单位,予以撤销。条件成熟的单位,也可尝试进行产权制度改革,实行民营化运作。

中介服务类:按照“脱钩、改制”的原则,全部与主管部门、挂靠单位彻底脱钩,改制成为自主经营并独立承担经济责任、法律责任的社会中介机构,其资产和人员全部实行“两个置换”。

生产经营类:按照“转企、改制”的原则,推行产权制度改革,建立科学的法人治理结构,使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。对承担部分服务管理职能的,可在服务管理职能与生产经营业务剥离后,进行企业化运作,实行“两个置换”。

(三)找准一个切入点

事业单位改革要走出过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,必须要在产权制度改革上大做文章。产权制度改革是事业单位改革的“切入点”和“突破口”。事业单位同企业一样成为市场主体,它的市场准入与企业相同,要有明晰的产权关系,保证其市场主体行为的自主权利,以争取利润和效益的最大化,并且把风险降到最小。目前,许多事业单位不能摆脱对政府主管部门的依赖,不能发挥自身优势,资源浪费严重,其主要原因就在于没有解决事业单位产权界定的问题。因此,明晰产权关系,建立独立的法人治理结构,是事业单位走向市场的根本问题之一,是事业单位改革的核心问题。创新事业单位产权制度主要有两项内容:一是竞争性经营性事业单位改制。对这类单位采取“国退民进”、产权置换的方法,改为股份合作制、合伙制、有限责任制等多种形式的经济实体。在改制过程中必须做好清产核资、资产评估、产权界定以及改制对象的社会保障等工作,防止国有资产流失,防止出现大的动荡。二是要鼓励社会力量投资举办各项事业,实现社会事业投资多元化,改变政府包办、垄断的事业投资主体单一的局面。

未雨绸缪,改革影响的预测与分析

事业单位改革是一项复杂的社会系统工程,涉及面广,政策性强,风险性较大。改革这步棋已经举起,在“走招”之前我们不仅要谋划如何“布局”的问题,还要考虑“走招”之后将会产生什么效果、制约“走招”的因素有哪些。根据改革初步构想,我们就改革的时机条件、对事业发展的有利影响以及制约事业单位改革的因素进行了预测和浅析,供领导决策和取舍。

(一)全面启动改革的时机和条件基本成熟

事业单位改革是大势所趋,形势所迫,现实所需。随着我县企业体制改革的顺利完成,事业单位改革的时机日渐成熟。一是国家关于事业单位改革政策不断完善,为我们提供了政策依据。事业单位人事制度改革自中央到地方都出台了文件,并进行了部署。今年初,国家发改委又召开了“公共服务体系改革国际经验与中国事业单位改革研讨会”,提出了事业单位综合配套改革的设想,为我们进行事业单位改革指明了方向。二是外地的改革实践为我们提供了很好的借鉴经验。国家出台事业单位人事制度改革政策后,全国各地相继出台了实施方案,如:某省市、某省盐城、某省通城等已经进行了人事制度改革;某省南京和我省邵阳市率先对医疗体制进行了改革,打破了现行的医疗卫生格局,引入了市场机制兴办社会事业,并收到了较好的成效;某省省齐齐哈尔市在全国率先推行了事业单位综合配套改革,通过转、嫁、并、售等有效方式彻底打破了单一的政府举办事业格局,大胆进行了财政供养体制改革,真正做到了“养事不养人,养老不养少,养事促发展,养老保稳定”,其成功做法得到了中央的肯定,并在《人民日报》进行了经验推介。三是我县目前浓厚的改革氛围和群众对改革的支持为平稳完成事业单位改革奠定了基础。由于我县劳务经济的繁荣,不仅为我县的经济繁荣带回了雄厚的资金,也带回了先进地区的先进理念。同时,我县从====年启动企业改革后,经过几年的努力,在全县上下营造了浓厚的改革氛围,让广大干部职工的观念发生了翻天覆地的变化,对过去计划经济体制下的“旱涝保收”、“平均主义”、“大锅饭”思想派生出来的对单位进行依赖、等望的“恋母情结”已经淡化。根据对事业单位抽样===人的问卷调查显示:对事业单位改革持支持态度的有===人,占==.=%,无所谓的有==人,占==.=%,不支持的有==人,占=.=%;在改革方式选择上,赞同搞综合配套改革的有===人,占==%,赞同搞单一人事制度改革的有==从,占=%。绝大多数人员都认识到了改革是历史前进的必然,迟改不如早改好。另外是我县有部分事业单位已经按企改的“两个置换”方式完成了改革,如会计师事务所、励德中学、建筑设计院等。通过改革,无论是社会效益、经济效益,还是工作人员个人收入都得到了大大的提高,从而为我县事业单位改革树立了很好的样板。因此可以说,我县推行事业单位改革是国家有政策、外地有经验、群众有呼声,单位有尝试,改革的时机成熟、条件具备。

(二)改革对事业发展的促进作用和积极影响

古人云:“变则通,通则久”。在“变”中求生存,在“创新”中求发展,是亘古不变的真理。就我县不堪重负、苟延残喘的国企来说,正是因为进行了产权制度改革,才有今天“柳暗花明又一村”的新生局面。同样,开展事业单位改革也将会对事业发展和社会进步产生积极而深远的影响。

=、有利于调优事业单位结构布局,优化资源配置。事业机构过多过散、分布不合理是普遍现象。通过改革,可以把那些职能相近、规模过小、服务对象单一的事业单位撤并压缩,不仅可以起到拆“庙”搬“神”的作用,还可以整合资源进行集约化经营和管理,形成规模效应。例如:在====年我县开展的教育“两调”改革中,攸县二中与七中进行了合并重组,近两年攸县二中呈现了强劲的发展势头,在政府未增加投资的情况下,不仅大大改善了办学条件,而且教育质量评价指标也有大幅度提升。

=、有利于促进政事、事企分开,优化职能配置。改革开放以来,我国开展了一系列的机构改革,但仍未彻底解决这个问题,其重要原因就是事业单位改革相对滞后。全面开展事业单位综合配套改革,让政府和事业单位的职能各自“归位”,既可以节约政府的行政成本,提高行政效率,又有利于实现“小政府”、“大社会”的目标;既可以让事业单位走出政府的“襁褓”,成为独立的法人主体,自觉参与市场竞争,走自我约束、自主经营、自我发展之路,又可彻底摆脱“钱靠财政拨,人靠收费养”的尴尬局面。

=、有利于调整财政支出结构,促进经济发展。====年我县财政收入=.==亿元,事业经费开支=.==亿元,占财政总开支的==.=%,其中:人员基本工资开支=.==亿元,劳保福利开支====万元,经营、管理费用开支====万元,特别是教育块每年发放的工资总额达====万元,占县财政可支配收入的==%。随着事业经费随着事业单位人员的增加和人员工资的逐年增长,让可支配财力增长较缓的县财政不堪重负,“吃饭财政”成了制约县域经济发展的“瓶颈”。通过全面开展事业单位综合配套改革,一是可以优化财政支出结构,确保政府财政对社会公益事业的投入和支持。如:医疗单位靠自身收入能够达到养班子、养人和满足群众所需的基本医疗服务,改革后财政可取消对医疗单位的投入,转而投入到政府必须要保的卫生监督、疾病控制等公共卫生体系建设上,确保公共卫生服务更好到位。二是机构精简和人员分流可以直接减少财政支出。初步估算,通过对生产经营类事业单位转企、中介服务类事业单位脱钩和行政执行类事业单位的精简压缩以及人员优化聘用,可精减==多个单位,分流人员近====人,年财政事业经费支出同比改革前可减少====多万元。三是通过逐步“断奶”的办法也可减轻财政负担。改革后,有条件的财政全额拨款事业单位按照有关规定开展有偿服务,经费渠道逐步向财政差额补贴过渡;财政差额补贴的事业单位逐步进一步创造条件,向经费自理过渡,这样每年逐步减少财政补贴,最终实现经费自理,真正达到财政减负的目的。

=、有利于提升人员素质,优化队伍结构。事业单位人员素质不高、队伍结构不优的关键原因是事业单位长期远离市场,用人机制不活。通过改革,一方面进一步增强了事业单位用人自主权,单位可以按照事业发展的需求,合理设置岗位,择优聘用人员,分流富余人员,提升队伍整体素质;另一方面事业单位人员进入人才市场后,在同一起跑线上公平竞争,利用市场优胜劣汰的竞争机制,进一步激发人才活力。例如:县建筑设计院原是科研应用型事业单位,原有干部职工==人。去年脱钩改制后,从业人员由原来的==人减到了==人,单位的经济效益和员工的个人收入都成倍增长,呈现了前所未有的发展前景。

=、有利于实现事业单位投资和创办主体的多元化。事业单位垄断经营、政府包办是束缚事业发展的重要因素。现行的事业单位管理体制、运行机制和不明晰的产权制度,严重挫伤了社会资金投身公共事业的积极性。通过综合配套改革,破除社会资金进入公共事业的壁垒,有利于改变政府事业经费支出“捉襟见肘”的局面,有利于事业单位适应市场需要不断扩大服务范围,提升服务质量,满足人民群众对公共事业服务的需求。例如:攸县二中,随着学生人数的增加,原有的宿舍远远不能满足需要。在政府投入和自筹资金都不现实的情况下,他们借鉴外地学校后勤服务社会化的经验,采取有偿转让使用权==年的办法,吸引社会资金===多万元新建了===套学生公寓,解决了====多名学生住宿的问题,大大改善了办学条件。

(二)制约事业单位改革的不利因素

推行事业单位改革,将会对促进事业的发展,这是不容置疑的。但事业单位的组织形态、社会职能、人员结构等情况的特殊性、复杂性,使改革的难度远远大于党政机关机构改革和国企产权制度改革。因此,我们要在充分认识改革的积极影响,坚定改革信心的同时,还要未雨绸缪,理性分析和思考制约改革的不利因素,力求达到改革效益的最大化,风险和阻力的最小化。

=、政策不明晰,条块限制较多。从中央到地方,目前出台的主要是事业单位人事制度改革政策,而综合配套改革仅是探讨性的提法,没有明晰的文件和政策依据。究竟选择综合配套改革还是单一的人事制度改革,难以确定。同时,由于事业单位各自的行业政策不同,上级业务部门对事业单位改革的要求也不一样,干预较多,使地方在统筹规划事业单位改革时,不仅在时间上难以选择,在改革的深度、广度、力度上也难以把握。如:湘政办发[====]==号《关于加强乡镇卫生院建设与管理的通知》规定:“原则上一个乡镇设置一所卫生院,由政府举办,内部要实行统一经营,不得对外租赁、承包或分散经营”;又如:国办发[====]==号转发教育部等部门单位《关于幼儿园教育改革与发展指导意见》的文件规定:“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入,不得出售或变相出售公办幼儿园和乡镇中心幼儿园,已出售的要限期收回。公办幼儿园转制,必须经省级教育部门审核批准”。再如今年=月==日《某省日报》报道:省教育厅要求,全省教育系统改革要在=月份按照省厅统一部署全面铺开,在此这前各地不能出台与其相违背的政策。这些政策的出台,与我们改革的初步构想有些出入,因此,在实际操作过程中难以把握。

=、改革成本大,财政压力较大。据调查,我县企改时企业有固定资产=.=亿元,改革变现资产=.=亿元,闲置资产变现率==.=%,安置职工=万多人,财政铺底资金====万元。事业单位与企业单位不同,可以变现的资产很少,甚至不能变现,改革成本筹集艰难,人员安置补偿费难以到位。事业单位现有净资产=.=亿元,预计可变现资产=.=亿元,所有事业人员置换身份,参照企业安置补偿标准最高限额为=.=万元,需经费=.=亿元,实际分流人员====人,需支付现金====万元,需要财政蔸底=.=亿元(主要蔸底社会保险),加大财政压力。

=、社会保障配套改革问题复杂。事业单位改革必定涉及富余人员分流安置和人员流动后社会保障的连续与衔接等问题,从很大程度上讲,这也是改革成败的关键所在。一方面事改业单位和人员对社会保障比较敏感。按现行政策,企、事业单位职工之间工资福利待遇失衡现象较重,企业与事业单位退休人员领取的养老保险金少==-==%(按我县现行的工资福利水平,两者相差===余元),而两者却没有相应的转换政策,心态难以平衡,改革阻力较大。另一方面强制保险推行困难。据调查,==%的==岁以下人员要求置换身份时直接领取安置补偿现金,不愿参加强制社会保险,这样势必影响现有离退休人员养老金的正常支付。

=、未聘人员分流安置渠道狭窄。根据上级有关人事制度改革的政策精神,我县即使按高于==%的标准返聘,仍有近====名未聘人员和参照企业改制人员需进行安置。对事业单位未聘人员安置,省委组织部、省人事厅湘人发[====]===号文件规定:未聘人员安置以内部调剂和转岗为主,保留=至=年的待岗期,并提供=次以上的竞岗机会,待岗期满仍未上岗者自动解除人事关系。从我县的实际情况来看,未聘人员内部调剂和转岗安置有很大困难,在不能简单地推向社会的前提下,人员分流安置是十分棘手的热点、难点问题,稍有不慎,就会造成社会动荡。如:我县====年结束的乡镇“七站八所”事业单位改革,分流近===名站所工作人员,但由于大部分人员没有得到妥善安置,致使现在*不断。

综上所述,我们认为在事业单位改革过程中应注意这样几个问题:一是要坚持正确的目标导向。促进社会事业健康协调发展,是改革的根本目标,所有的改革措施都应服从和服务于这一根本目标。减人和减负是问题之一,但不是最主要的问题。如果陷入减人减负的怪圈子,事业单位改革难以成功,甚至会引起不必要的乱子。二是改革方案要统筹兼顾各方利益,体现过渡性,把改革的力度与社会的可承受度有机结合起来,平稳有序地推进改革。三是要保持平和心态。改革涉及利益格局调整,风险与机遇并存,既不能有急躁冒进、一蹴而就的思想,也不能产生谨小慎微、惧怕厌战的心态。四是要把握好国有资产保全、人员安置、社会保障等几个环节。尤其是人员安置关系到社会稳定和发展的大局,在当前中央把再就业工程摆在很重要的位置的情况下,采取积极的措施促进未聘人员再就业是改革的关键。五是要防止过度市场化。比如:义务教育、公共卫生等事业,政府必须要保证其健康协调发展。六是由于事业单位分类不同,改革的内容、重点、方式和目标也不完全相同,因此,在改革的推进方式上,应以部门自主推进为主,政府主要是统一部署、领导组织。这样有利于探索经验,减少风险,有利于因地制宜,开拓创新。

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